「國有林FSC認證率達成100%」所揭示的台灣林業新未來

2024年12月，由台灣政府當局管理的森林全面取得FSC認證※1。其森林面積約達160萬公頃，占台灣整體森林面積的71.5%。自從推動相關措施以來僅短短5年，台灣即達成亞洲最高的認證比例。在這片得到認證的森林之中，究竟正在發生什麼變化？

自2016年就任林務局（現為農業部林業及自然保育署）局長以來，持續推動台灣林業復興的林華慶署長，接受我們的訪問，分享台灣推動FSC認證的背景，以及未來林業發展的方向。

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受訪者介紹
農業部 林業及自然保育署 署長　林華慶　

曾任國立台灣博物館副館長、台北市立動物園副研究員兼組長等職，2016年就任林務局（現為農業部林業及自然保育署）局長。此後主導推動國有林FSC認證制度導入，以及「林下經濟」等政策，並以重視社會對話為核心，持續推動台灣林業的行政改革。

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擁有複雜歷史的台灣森林

台灣約有六成國土被森林覆蓋，且多為地勢陡峭的山林。乍看之下與日本的自然環境頗為相似，但在森林所有權結構上卻有顯著差異——日本的國有林約占三成，而台灣則高達約九成。而這樣的國有林比例，其實與我們日本人有著深刻的歷史關聯，有多少人真正了解這一點呢？

自史前時期以來，台灣的森林一直由台灣原住民^※2守護。然而在日本統治時期，這些森林被台灣總督府接收，原住民在森林的利用與所有權上受到嚴格限制。其後，台灣總督府曾制定以永續利用木材資源為目標的森林經營計畫，但隨著太平洋戰爭爆發，原先的造林開發計畫未能持續推進。最終，台灣大部分森林得以以天然林的形式保存至今，但在戰爭期間，大量天然檜木與天然樟樹仍遭到砍伐。

※1 森林管理委員會（FSC）：以環境保護、社會利益與經濟永續為核心，致力於在全球推廣永續森林經營的國際森林認證制度。

※2 台湾原住民：台灣政府認定的16個族群，各自擁有獨特的語言、文化與傳統，主要分布於東部與山區。由於在台灣以「原住民」為正式稱呼，本文亦尊重當地用語，統一採用「原住民」一詞。

環境保護運動與林業的衰退

由台灣總督府管理的森林，在戰後由台灣政府接收，並作為國有林持續經營，當時仍以依賴天然林伐採的森林開發為主。隨著戰後經濟快速發展，過度砍伐日益嚴重，森林破壞問題逐漸浮現，台灣社會也開始出現「應該保護天然林」的輿論聲浪。

到了1980年代後期，森林環境保護運動迅速擴大，並於1991年正式頒布「天然林禁伐令」。

此後，台灣的環境保護觀念進一步演變，甚至形成「連人工林的樹木也不應砍伐」的社會認知。面對環保團體的抗議壓力，台灣政府即使在人工林已達伐期的情況下，仍難以推動伐採作業，長期陷於進退兩難的局面，導致台灣林業逐漸衰退。

「砍樹＝環境破壞」嗎？

對這樣的情況產生強烈危機感的，是於2016年就任林務局（現為農業部林業及自然保育署）局長的林華慶。當時，台灣的木材自給率甚至不到0.5%，國內所使用的木材幾乎全數依賴進口。

他回憶道：
「當時進口木材大多來自東南亞國家的天然林，而這些森林正是紅毛猩猩、犀鳥等瀕危物種的重要棲地。此外，進口木材在運輸過程中需要消耗大量能源，排放大量CO₂。這些問題，其實都違背了我們作為地球公民應該面對的生物多樣性保育與氣候變遷對策。」

林業的衰退，進一步引發了一連串新的社會課題——包括對進口木材的依賴所導致的生物多樣性流失、木材運輸帶來的碳排放增加、人工林荒廢、林業從業人員後繼無人，以及山村人口流失等問題。

他進一步說明：
「人工林本來就需要透過間伐等適當管理來維持健康。此外，相較於鋼鐵或混凝土等材料，木材在製造與加工過程中所需能源較少，且屬於可再生資源。因此，在就任林務局局長的那一年，便向同仁提出，應重新認真面對人工林的經營管理。當時，為了避免引發台灣社會不必要的反彈，局內也出現不少反對聲音。於是我們花了超過半年的時間反覆討論與協調，最終在2017年宣告『國產木材元年』。林務局也因此調整政策方向，逐步放寬對台灣原住民已持續20餘年的伐採限制，轉而推動提升國產材自給率的政策。」

選擇 FSC 認證的理由

「然而，台灣社會因過去曾導致環境破壞的森林政策，對當時的林務局抱持著不信任感。因此，我們積極創造與一般民眾對話的機會，重新思考未來台灣林業應走的方向。同時，我們也認為，透過獨立第三方認證機構的審查，可以證明人工林的伐採其實是一種對環境友善的資源利用與價值創造過程，進而贏得國內環保團體與社會大眾的信任。這正是我們決定導入FSC認證的原因。」

FSC認證制度，是作為重建社會信任的重要工具而被引入。然而，在眾多認證機構之中，林署長為何選擇了FSC？

他進一步說明：
「在台灣，約九成的國有林其實位於原住民的傳統領域之中。由於戰後長期限制原住民的森林利用權，當時的林務局與原住民之間，累積了長達數十年的複雜歷史關係。正因為有這樣的歷史背景，更凸顯出導入FSC認證的必要性。

FSC重視在森林經營與開發過程中，對環境、社會與經濟的整體考量，並強調在地社區與部落的『知情同意』（Informed Consent）與參與，同時也關注林業從業人員的權益保障。這樣的理念與我個人的價值觀高度契合。

然而在2017年前後，當局內部對原住民的理解，多半仍停留在經濟層面，對於環境與社會面向的認識相對不足。這與過去教育體系中，較少關注台灣多元族群共存、且歷史脈絡錯綜複雜的特殊社會情境。正因如此，我們希望透過導入FSC認證制度，讓政府內部人員在森林管理上，不僅著眼於經濟面，也能進一步深化對社會與環境面向的理解。」

培養對社會課題的共同認知

「在推動FSC制度導入的過程中，最大的課題在於轉變職員既有的思維模式。此外，由於林務局原本就已有一套森林經營計畫，如何減輕兩套森林管理制度並存所帶來的業務負擔，也成為重要課題。為此，除了針對全體職員進行培訓外，也同步推動內部規章與行政流程的簡化，逐步在職員的「意識」與「制度」兩個層面進行整備。

在認證取得方面，首先以南部屏東地區作為先行示範，展開試點計畫並取得FSC認證。其後，運用先行經驗，逐步擴展至全區，最終完成全面認證。事實上，初期最不習慣的，是人工林的伐採作業流程。過去是由政府主導伐採、進行招標，並由得標業者承包執行，作為單一案件推進；而如今，則必須先與當地部族落進行溝通，取得其同意後才能展開作業。

一開始，部分職員對於「為何還需要特地向部族落說明」感到不解，也曾出現難以取得部落同意的情況。然而隨著時間推移，這樣的程序逐漸被視為理所當然的過程。這一點極為重要，因為在台灣的森林管理中，原住民正是最關鍵的利害關係人。

隨著新制度的推行，原住民一方也產生了改變——例如邀請具備專業知識的人才參與部落與社區事務，使整體運作逐步受到影響與轉化。在這幾年間，無論是政府職員還是原住民族群，都學習了與過去截然不同的思維方式，並逐步適應這樣的協作機制。」

林署長的核心目標，在於透過FSC所要求的「取得在地社群與部落同意」這一過程，促進雙向溝通，進而培養對社會課題的共同認知。而當問題意識得以共享後，也能促使相關各方更主動地採取行動、加速決策，最終實現「5年達成100%認證」的成果。這正是一場體現「欲速則不達」精神的行政改革。

以永續林業與自然保護構築的新未來

隨著2024年所有國有林全面取得FSC認證，台灣林業正式邁入嶄新的時代。林務局亦更名為農業部林業及自然保育署，其角色也從單純推動林業發展，轉向以「永續林業」與「人與自然和諧共存」為核心，並持續推進國產材自給率提升、森林管理與在地原住民族權益的整合、森林共同治理機制的建立、山村經濟活化，以及生態保育綠色網絡※3的構築。

林署長表示：
「如今，社會上對於『為什麼要砍樹』的質疑聲已逐漸減少，這代表我們正一步步獲得社會的信任。台灣最關注森林保護的環保團體，在實地考察後也認為這樣的方向沒有問題，並表示支持。森林議題乍看之下是環境問題，但其背後其實牽涉到社會與經濟層面的課題。因此，我們從社會與經濟面著手改善，進而帶動環境問題的解決。這與FSC的理念相互呼應，也將成為未來台灣林業發展的重要基礎。」要基礎。」

FSC認證制度，是實現永續森林經營的一種手段，而非最終目的。真正具有價值的，是在邁向認證的過程中所建立的制度、對話與共識——這一點，值得我們始終銘記。
（2025年12月3日　現地取材）

※3 生態保育綠色網絡：透過將森林、河川、農地、都市綠地等棲地（核心區）有機連結，確保野生生物的移動與交流